Ambtenaren worden niet genoeg gecontroleerd
Binnenlands Bestuur d.d. 1 april 2011
Ambtenaren zouden veel beter gecontroleerd moeten worden. De eigenlijke politieke macht ligt niet bij ministers en Tweede Kamerleden, maar bij de ambtenaren, maar de controle op hun doen en laten is veel te klein. Dat betoogde hoogleraar Staats- en Bestuursrecht Jit Peters van de Universiteit van Amsterdam (UvA) vrijdag in zijn afscheidscollege.
Ambtelijke macht
,,De drie machten, de wetgevende, uitvoerende en de rechterlijke macht, hebben hun eigen controlemechanismes. Maar de ambtelijke macht bestaat officieel niet en wordt dus ook niet gecontroleerd’, aldus Peters vrijdag.
Niet rapporteren
Peters vindt dat er te veel beslissingen worden genomen in de beslotenheid van achterkamertjes. Hij betoogde ook dat ministers en Kamerleden vaak helemaal niet weten waar hun ambtenaren mee bezig zijn. Zo zouden ambtenaren naar allerlei overleggen gaan met andere ambtenaren in Brussel, daar allerlei belangrijke onderwerpen bespreken en daar vervolgens aan niemand over rapporteren.
Het echte werk
Ook zouden ambtenaren het echte werk doen bij het tot stand komen van beleid en wetgeving. Ministers zouden er pas aan te pas komen als er handtekeningen worden gezet en het glas wordt geheven. Als ministers in dat stadium met nieuwe ideeën komen, ervaren ambtenaren dat als ‘zeer verstorend’, aldus Peters.
Politieke agenda
Volgens Peters is het vaker zo dat ministers zich aanpassen aan de politieke agenda van ambtenaren dan andersom. Dat vindt hij kwalijk. Peters heeft zelf ook als ambtenaar gewerkt bij de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksaangelegenheden en van VROM.
Zo zoeken we ook nog een macht die de onafhankelijke rechterlijke macht controleert. Het is een beetje een cirkel redenering natuurlijk. Wie controleert wie (tenslotte). De controleur, van de controleur die controleert of de controleurs wel goed controleren?
Ministers en staatssecretarissen zijn passanten. Ze worden nauwelijks op geschiktheid getoetst, vooral op politiek opportunisme. Belangrijk argument lijkt te zijn dat je vooral niet al teveel door kennis dwars moet worden gezeten, zodat je niet met je verzuilde ministerie meedenkt. Uitzondering is normaliter Justitie, waarop een Mr. wordt geïnstalleerd. Ook Opstelten is weer een Mr., hoewel hij dat goed weet te camoufleren. Bij gedeputeerden en wethouders eenzelfde laken een pak. Zelden dwars gezeten door kennis terzake. Er wordt wel gezegd dat die op zich tamelijk absurde gang van zaken beantwoordt aan een gevoel dat iedereen een dergelijk ambt moet kunnen vervullen. Dat schijnt democratisch te zijn. Mij is altijd ontgaan wat er democratisch aan is. Dat we allemaal recht hebben op slecht bestuur, soms?
Het heeft allemaal weinig met gebrek aan (directe) controle te maken, alles met afrekenbaarheid. Ik heb al eens een artikel geschreven naar aanleiding van de Pikmeerarresten I en II. Het bizarre feit wil dat de ambtenaar in Nederland niet of nauwelijks afrekenbaar en/of aansprakelijk is. Dat heeft de bef in het pluche zo bepaald. Het bestuur moet zich niet bezwaard weten door een afrekencultuur en moet hardgrondig kunnen falen, zonder dat dit civielrechtelijke of strafrechtelijke gevolgen heeft, zoals in de vorm van aansprakelijkheid en schadevergoedingsplicht. Dat dit voor normale stervelingen, die niet verplicht bij het ABP sparen voor hun oude dag, geheel anders ligt, nemen we (kennelijk) voor lief.
Als we morgen bepalen dat we weliswaar maximaal 120 km/u mogen rijden, maar dat we niet meer beboeten voor overschrijding, dan denk ik dat we spoedig weer ouderwets 3,000 doden per jaar in het verkeer hebben. Dan roept er vast weer een geleerde heer dat er gehandhaafd dient te worden. Helemaal eens. Want controleren zonder handhaven is als kauwen zonder kiezen.
De ambtelijke macht wordt wel degelijk gecontroleerd. Door zichzelf. Net als de rechtsprekende macht. Daar knelt ook de schoen. Bij de ambtelijke macht wordt die knelling nog versterkt doordat ze bestuurlijk, en zeker privaat, zeer beperkt schendbaar is. Het is vooral dat gegeven dat ambtenaren tamelijk ongrijpbaar maakt als er iets mis is gegaan. Zoals uitdrukkelijk bleek bij de kwestie Pikmeer, maar zeker ook bij een geval als de Enschede ramp.
Dat ambtenaren het echte werk doen is evident. Ze worden niet voor niets de vierde macht genoemd. Zoals in de geschiedenis al vaak gebleken zijn de Secretarissen-Generaal en hun directeuren de werkelijke machthebbers op een ministerie. Die wetenschap bracht de Amerikanen er toe om met een nieuwe President en zijn ministersploeg, ook de ambtelijke top van eigen snit mee te nemen. Met de President treden zo enkele honderden topambtenaren aan (terwijl de oude ploeg het pand verlaat).
In Nederland wordt de schaduwmacht (én de rechtsprekende macht) gedomineerd door – vaak sterk politiek geëngageerde - socialisten of sociaaldemocraten. Dat is al heel lang zo. Dit rechtse kabinet kan bijvoorbeeld heel makkelijk quasi onopzettelijk in verlegenheid worden gebracht door de links neigende ambtelijke top. Een foutje is zo gemaakt en dan is de ministeriële verantwoordelijkheid al gauw funest. Die foutjes worden in de hand gewerkt doordat bewindslieden zelden belast zijn met kennis van zaken, maar vooral omdat het ambtenaren apparaat zelf haast onaantastbaar is. In diezelfde redeneertrant kan men ook vaak – niet altijd – oorzaken vinden voor veel ambtelijke vertraging.
Het is overigens een boeiend onderwerp, wat mij betreft. Mijn artikelen over Pikmeer snijden de materie al aan. Het is wat mij betreft één van de meest hardnekkige, maar tevens één van de minst besproken, leerstukken in de maatschappijleer. Het wordt zelden te berde gebracht en in die zin ben ik wel blij met Jit Peters.
AG
8 april 2011
Leuk, dat zo direct na mijn opmerking over de Leidse kwaliteit Jit Peters wordt opgevoerd.
Ook Jit Peters was een bevlogen wethouder uit Leiden, die gelijk aan Waal en Tesselaar en later Van Rij weer de controle op de ambtenarij zo ver doorvoerde dat ze er niet voor schroomden om zelf op de tekenkamer van Civiele werken in eigen persoon de kleur van de troitoir tegels te bepaalen en zo liet inkleuren.
Bij zijn afscheid in Leiden vertelde hij, dat hij als verfent tegenstander van autogebruik in de binnenstad, wel altijd met de auto met partijgenoten naar de raadsvergaderingen ging, maar dan de auto twee straten verderop parkeerde en het laatste stukje werd lopend afgelegd.
Een goed wethouder overigens, die voor zijn portefeuille stond en gezag had. Maar of de controle op de ambtenarij zo groot moet worden als hij in de praktijk bracht, dat weet ik niet.
Ik onderschrijf de constatering dat in de ambtenarij de linkse politieke sentimenten oververtegenwoordigd zijn, maar het is niet altijd zo dat door een ambtelijke fout de politiek in verlegenheid wordt gebracht.
Zelf heb ik het omgekeerde meegemaakt.
Doordat wethouder van Rij, vanuit zijn controle drang, een vanuit mijn organisatie naar mijn zin volmaakt ambtelijk stuk niet in de raad wilde brengen, het heeft een jaar onder zijn hoofdkussen gelegen, werd ik geslachtofferd.
Uit plichtsbesef heb ik het college nog geinformeerd over de werkelijke toedracht, maar het spel ging anders.
Ik moest er direct uit, van Rij mocht nog even wachten tot hij de 10 jaar vol had voor zijn onbeperkte wachtgeldregeling, waar hij volgens mij geen gebruik van heeft gemaakt.
Mijn stuk aan het college werd door Ron Hillebrand integraal en puntsgewijs gebracht als zijn oplossing voor het probleem en was de grote held.
Mijn arbeidzame leven is daardoor op een gevoelig moment onderbroken.
Het heeft nog zes jaar juridische strijd gekost (en Leiden zes jaar mijn salaris) voordat er daarna een gepaste gouden handdruk volgde.
Opgeofferd worden voor iets wat je goed gedaan hebt, ja dat mag wat kosten.
Zeker als je weet dat bij de daaropvolgende sollicitaties de generatie na mij aan tafel zit, die mijn generatie verwijt niet meer te werken, maar ook bang is integrale kwaliteit in huis te halen en dus afwijst.
Wat de politieke controle betreft, het gras is dus nooit zo groen als het in eerste instantie aan de overkant lijkt.
En zonder Calvinist te zijn, de mens en zeker ook de arbeidzame mens, is tot kwaad geneigd. Eigen hemd eerst.
Wouter Deelen
Wouter
10 april 2011
Ha Wouter. Lees nu pas je bijdrage.
Je begrijpt dat ik in mijn reflectie dus niet wees op dit soort concerngerelateerde afrekeningen. Ambtenaren op de door jouw geschetste wijze slachtofferen, is ongewenst, maar overigens in de private omgeving eveneens bon ton.
Mijn verwijzing ziet op een aansprakelijkheid die toetsbaar is, en dus niet een emotionele of ongrijpbare aantasting van de positie van een ambtenaar. Het doel is dat ambtenaren in de meeste opzichten gewoon als werknemer zullen worden behandeld voor de wet. Momenteel is dat niet aan de orde. De excessen zien we in gevallen als Pikmeer, Enschede, Amsterdam (Noord-Zuidlijn) en talloze andere kleinere dossiers die minder mediadekking kregen.
Overigens zoek ik niet naar schuld bij ambtenaren. Ik zoek naar een evenwichtige verhouding tussen bestuursverantwoordelijkheid en uitvoeringsverantwoordelijkheid, zowel intern als extern. De status van de schier onaantastbare falende ambtenaar, die de gemeenschap grote schade berokkend, is feodaal. Hoewel ik je emotionele betrokkenheid in casu uiteraard begrijp, zou toch wel duidelijk moeten zijn dat ik niet zocht naar een dergelijke afrekencultuur als door jou wordt geschetst betreffende jouw lot in de desbetreffende Leidse affaire.
AG
18 april 2011
Allert, ik denk dat we het volledig eens zijn.
Blijft de vraag wie is de sterkste in de keten.
Op lokaal niveau heb ik sterke ambtenaren (als persoon niet als beroepsuitoefenaar) gezien die niet te controleren waren, maar ook idem bestuurders die een loopje met de werkelijk namen en in de midden jaren 70 een zo sterke raad dat wethouders weer constant in paniek raakten en de zaak verzandde.
Wat mij betreft mag dit onderwerp afgesloten en wat het persoonlijke betreft, ik heb toen weer wat meer eelt opgelopen en heb vooral de zure nasmaak dat de hele zaak, met mijn vertrek incluis voor minder dan 10% van de totale kosten binnen enkele weken had kunnen worden geregeld met een grotere gtevredenheid van beide partijen.
Maar een ding staat nog steeds vast bij de overheid, als een standpunt is ingenomen wil men van geen wijken meer weten al kost (de gemeenschap) onnoemelijk veel geld, gewoon een keer erkennen dat iets anders moet dan voorgenomen, dat is niet aan de orde.
Allert, groet, bedankt voor je reactie,
Wouter
Wouter
18 april 2011