Openbaar bestuur(loos)?

In 2008 schreef ik al eens over de beperking van afrekenbaarheid van openbaar bestuurders in het kader van de beide Pikmeer arresten. Analoog aan een sterk gevoel van onbehagen bij een deel der “citoyen” van Leiderdorp ten aanzien van het functioneren van het lokale openbare bestuur [gegeven het recent gepresenteerde manifest], wil ik iets zeggen over de kwaliteit en afrekenbaarheid van leden van de gemeenteraad.

Begrippen uitgelegd

Onder het openbaar bestuur vallen ook de leden van de gemeenteraad. Een gemeenteraad is het lokale equivalent van de Tweede Kamer. Het wordt gevuld met gekozen volksvertegenwoordigers. Sinds in 2002 de wet dualisering gemeentebestuur werd aangenomen, is de gemeenteraad net als de Tweede Kamer een strikt gescheiden gremium geworden van het dagelijks bestuur. Dat dagelijkse bestuur wordt lokaal vorm gegeven door burgemeester en wethouders en landelijk door het Kabinet. Een voornaam onderscheid is de in wezen dubbele rol van de burgemeester op lokaal niveau. Hij maakt zowel onderdeel uit van het dagelijks bestuur als de gemeenteraad, die hij voorzit maar waarin hij als voorzitter geen stem heeft. De primus inter pares van het kabinet – de premier – zit de Tweede Kamer niet voor. De Tweede Kamer heeft een eigen voorzitter.

Volgens de Trias Politica – het principe van de scheiding der machten – hebben TK en gemeenteraad dezelfde rol, en Kabinet en College van B&W evenzo. De volksvertegenwoordigingen controleren, budgetteren en verordonneren en bovendien benoemen zij (de wethouders).

Het gemeentebestuur wordt door veel mensen abusievelijk begrepen als zuiver het dagelijkse bestuur dat door B&W wordt vormgegeven. Het gemeentebestuur wordt echter nadrukkelijk door gemeenteraad en B&W samen gevoerd, waarbij de laatste gemandateerd is door de Raad – en deels vanwege de gemeentewet – om bepaalde taken zelfstandig uit te voeren. Voor die taken is B&W echter volledige verantwoording verschuldigd aan de Raad. De gemeenteraad is echter het hoogste orgaan in een gemeente analoog aan de TK, dat het hoogste orgaan is in het landsbestuur.

Een gemeenteraad is dus een onafhankelijk bestuursorgaan dat een eigen verantwoordelijkheid heeft met als hoofdtaak het controleren van het dagelijks bestuur en het beleid. Een verantwoordelijkheid die zich niet laat matigen door coalities of collegeakkoorden, hoewel menigeen (binnen en buiten de politiek) anders meent.

Verantwoordelijkheid versus aansprakelijkheid

In tegenstelling tot leden van het dagelijkse bestuur, heeft een gemeenteraadslid inzake zijn of haar raadswerkzaamheden géén aansprakelijkheid, anders dan die aansprakelijkheid die wegens het – civielrechtelijk of strafrechtelijk – overtreden van de wet een raadslid natuurlijk wel ten deel valt. Bestuursrechtelijk is een raadslid in wezen niet aansprakelijkheid. Voor de goede orde: als een raadslid zich dus aan bijvoorbeeld corruptie, collusie, verbreken van geheimhoudingsplicht, etc. juridisch vergaloppeert dan is dat een civielrechtelijk dan wel strafrechtelijke overtreding of delict, zoals dat voor iedere burger geldt. In zijn of haar competentie of functioneren als raadslid is een lid van de gemeenteraad niet aansprakelijk voor een politiek of bestuurlijk onverstandige of onjuiste handeling. Het gemeenteraadslid legt slechts jegens de kiezer verantwoording af. Zelfs verantwoording afleggen richting fractie, fractievoorzitter of partijbestuur is puur omwille van consensus aan de orde. Een raadslid is immers net als een Tweede Kamer lid op persoonlijke titel vertegenwoordigd in de Raad.

Dit betekent dat een gemeenteraadslid na in de Raad te zijn gekozen middels rechtsgeldige verkiezingen en te zijn ingezworen, zijn zetel in principe voor vier jaar verzekerd weet. Daar is ‘geen kruid tegen gewassen’. Die verzekering geldt voor een Raadslid nog meer dan voor een Tweede Kamer lid, omdat de gemeentewet (in principe) voorschrijft dat slechts bij herindeling van een gemeente tussentijdse verkiezingen kunnen worden uitgeschreven. Dat geldt niet voor de TK, waar tussentijdse verkiezingen niet ongewoon zijn.

Een gemeenteraadslid zit dus goed nadat hij of zij is ingezworen. Er staat geen sanctie op afwezigheid, er staat geen sanctie op het structureel onthouden van de stem bij stemming, er staat geen sanctie op extravert of extravagant gedrag (als in de zin van ‘ontslag’), er staat geen sanctie op lamgeslagen domheid en er staat geen sanctie op gecertificeerde desinteresse of onttrekking aan de werkzaamheden van een raadslid in algemene zin. Kortom – carte blanche.

In die zin is een lid van de gemeenteraad in Nederland dus onaantastbaar. Hij of zij mag de grootste kolder verkopen, de meest ridicule standpunten (binnen de kaders van de wet) innemen, met alle winden meewaaien, zich in wezen volslagen belachelijk maken en compleet onverantwoord stemgedrag vertonen zonder dat zich dat vertaalt in het gedwongen afscheid moeten nemen van de zetel. Zelfs als een reglement van orde een gemeenteraadslid de toegang tot de vergaderingen der Raad kan ontzeggen – bijvoorbeeld wegens structureel wangedrag – dan nog is een zetel niet van betrokken volksvertegenwoordiger af te nemen. Althans, zo lang deze zich dus binnen de wet begeeft. Een veroordeling door de rechter kan aanleiding zijn een zetel wel te ontnemen, maar over dergelijke casussen praten we hier niet.

Competentie versus democratie

Het wordt door vrijdenkers en neo-revolutionairen als een groot goed gezien dat een ieder die volgens de wet handelsbekwaam, lokaal ingezetene en van goede antecedenten is, in principe deel kan en mag uitmaken van een gemeenteraad. Deze idealistische norm, die algemeen in Europa haar intreden deed in het begin van de 19e eeuw [maar pas een ruime eeuw later haar werkelijke gestalte kreeg], voorkomt dat aan competentie van volksvertegenwoordigers eisen mogen worden gesteld anders dan voornoemd. Die grenzenloosheid ten aanzien van competentiekaders geldt voor alle volksvertegenwoordigers.

Curieus is het dat het evangelie van de democratie – zoals vooral vaak uitgedragen door partijen met een linkse statuur – regelmatig in verband wordt gebracht met de Griekse schetsen rond deze bestuursvorm. Helaas, in het klassieke Griekenland – als zodanig überhaupt niet bestaande toentertijd – was geen sprake van democratie voor allen.

In wezen stamt de wenselijkheid van toegankelijkheid van virtueel een ieder tot het volksvertegenwoordigerschap af van het romantische denken van mensen zoals Jean Jacques Rousseau [1712-1778]. De absolute wens te komen tot een zekere volkssoevereiniteit, waarbij de wens van het algemene volk leidend dient te zijn voor het bestuur. Een gedachtegang waar D’66 met haar streven naar de directe democratie [middels bindende referenda] ook sterk naar lijkt te verlangen. Het ‘Power to the people’ principe. Het in wezen volkomen falen van dat systeem tijdens de Franse Revolutie [1789-1799] had al een waarschuwing kunnen zijn dat al te romantische gedachten over volkssoevereiniteit slechts koren op de idealistische of utopistische molens zijn, maar in een werkelijke samenleving eenvoudigweg slecht houdbaar zijn. Niet houdbaar vanwege demografische ontwikkelingen (bevolkingsgroei) en niet houdbaar wegens de feitelijke waan van de dag effecten.

Nederland koos in navolging van andere landen voor de indirecte democratie. Een democratie met volksvertegenwoordigers. Bovendien werd gekozen voor de toepassing van de wijsheden van een andere maatschappelijke denker, Montesquieu, die voor de gescheiden machten [Trias Politica] pleitte. Het opdelen van het bestuur in drie zuilen, die het ontstaan van gecentreerde macht dienden te voorkomen. Montesquieu zijn denkbeelden over autocratie [alleenheerschappij] voor de hoogste bestuurslagen zijn gauw vergeten. Het beroemde Griekse driemanschap sprak geen reclame voor onze huidige democratie uit. Plato was een fel tegenstander van onze vorm van democratie, omdat hij de gevaren onderkende van de dictatuur van het volk. Aristoteles was ook fel tegenstander van de volksdemocratie. Socrates was de man die zelfkennis een voorwaarde achtte voor het etaleren van beschouwelijke kennis, en daarmee impliciet al verwees naar de noodzaak van kennis bij politici om juist te kunnen besturen. In wezen was er in het klassieke Griekenland geen enkele bestuursvorm die op onze huidige democratie leek. Zelfs de Atheense democratie, die het dichtste bij onze bestuursvorm kwam, sloot vele burgers uit. De verwijzingen naar de Griekse democratie hoort dan ook eigenlijk niet veel verder te gaan dan tot de etymologische verklaring van het begrip, dat voor demos [volk] crateo [heersen] staat.

In de Nederlandse grondwet is het recht op gelijke behandeling als eerste artikel genoteerd. Dankzij de verlichting, dat samenviel met de eerder genoemde Franse omwenteling, ontstond het zweverige beginsel van gelijkheid. Dé facto een beginsel dat antidarwinistisch is en daarmee tot een onnatuurlijke conditionering zou kunnen worden gedevalueerd. Het gelijkheidsbeginsel heeft zich ontwikkeld tot een beginsel dat enerzijds buitengewoon goede kanten heeft (gelijkheid sexe, ras, geloof, etc.), maar anderzijds de onwerkelijke uitwerking dat het gecombineerd met de democratische bestuursvorm zou moeten leiden tot gelijke kansen voor onwillekeurig iedere burger in de volksvertegenwoordiging.

Het feit dat iedere burger in wezen recht heeft zich tot volksvertegenwoordiger te laten kiezen heeft ertoe geleid dat aan competentie eisen voor volksvertegenwoordigers hoegenaamd geen eisen kunnen en mogen worden gesteld.

Als men zich verdiept in de essentie – de wezenlijke betekenis – van die uitsluiting van competentie eisen voor volksvertegenwoordigers, dan herkent men al snel dat daarin gevaren schuilen. Zeker als men dit afzet tegen de zware taak die volksvertegenwoordigingen hebben als hoogste gezagorganen in bestuurlijk Nederland.

Allert Goossens

Deel één van drie

Deel twee: 12 februari a.s.
Deel drie: 13 februari a.s.
.