In 1996 bewees de Hoge Raad dat zij een onderdeel uitmaakt van een feodaal systeem doordat zij de Orwelliaanse wijsheid ‘some pigs are more equal than others’ bevestigde als maatstaf binnen een parlementaire democratie voor bestuurlijke dwaling en/of bestuurlijk verwijtbaar onjuist handelen.

Het is ronduit shockerend dat in een parlementaire democratie een wettelijke voetnoot bestaat die het openbaar bestuur immuniseert. Het verhoudt zich zeer slecht met de fundamenten van een democratie, want het refereert immers aan de ondergeschiktheid van het persoonlijke belang aan het landsbelang. Dat soort overwegingen passen meer bij marxisme of fascisme dan bij democratie.

Het infame Pikmeer arrest verwijst naar een kwestie waarbij een ambtenaar welbewust een illegale sliblozing initieerde die de provincie veel geld bespaarde. Het zwaar verontreinigde slib had echter nooit op die locatie – het Pikmeer – mogen worden geloosd. Rechtbank en Hof veroordeelden de ambtenaar, maar de salonfähige überrechters van de Hoge Raad – de ‘ons kent ons’ inner circle van onze rechtsprekende zuil – achtte dat de ambtenaar in zijn functie het algemeen belang diende, strafrechtelijk niet vervolgbaar was en dus in de zin van het strafrecht onschendbaar was. Een feodaal oordeel dat zijn weerga niet kende.

In 1998 kwam er een beperkte aanpassing van het arrest doordat een uitspraak – bekend geworden als het Pikmeer II arrest – bepaalde dat bestuurlijke handelingen die ook als private handeling konden worden gezien wel toetsbaar zouden blijven aan het strafrecht. Een schrale troost.

Immuniteit was voorheen slechts voorbehouden aan de centrale overheid. Men kan zich in goede moede afvragen of dát al wel gewenst is. Hoewel een ieder zich vermoedelijk zaken van algemeen (lands)belang kan voorstellen die inderdaad zouden moeten worden geïmmuniseerd, is voor decentrale overheden goed beschouwd geen rechtvaardiging te vinden voor immuniteit.

In tegendeel, het wordt tijd dat Nederland zich eens gaat afvragen of de zeer beperkte afrekenbaarheid van bestuurders niet eens flink onder de loep moet worden genomen. Het is toch in wezen bizar dat bestuurders – als ze al bestuurlijk afrekenbaar zijn (ze zijn immers vaak allang gevlogen als een verwijtbare kwestie bekend wordt) – als meest ernstige consequentie hun portefeuille moeten inleveren om elders emplooi te zoeken met als bonus riante wachtgeldregelingen en pensioencompensaties?

Het huidige systeem betekent dat men aan alle kanten gefaciliteerd wordt om de zorgvuldigheid van besturen ondergeschikt te maken aan de verantwoordelijkheid die men draagt om goed te besturen en namens de kiezer – de burger – goed op de winkel te passen. Men wordt aan alle kanten gefaciliteerd om megalomane plannen te ontwikkelen, zonder dat men werkelijk afrekenbaar is op de juistheid van budgetten en werkzaamheid van die projecten. Pikmeer faciliteert de bestuurder immers in diens onschendbaarheid en daarom kan men gechargeerd stellen: Pikmeer faciliteert de bestuurder om ongestraft meer geld van de burger te pikken dan voor goed beleid noodzakelijk is.

Onschendbaarheid van de lokale politiek

De onschendbaarheid der bestuurders strekt heel ver. Want heel veel dat een ambtenaar of bestuurder aan handelingen verricht valt onder de bescherming van Pikmeer I en II. In feite vrijwel alle handelingen om projecten – van welke aard dan ook – door de politieke gremia te loodsen. En juist in dat traject gaat ongehoord veel verkeerd.

De kranten staan er dagelijks vol van. Overschrijdingen zijn aan de orde van de dag, en worden in de regel door de verantwoorde bestuurders met een kleurrijk palet aan excuses vergoelijkt. Wellicht dat we dergelijke bestuurlijke spasmen voortaan maar ‘ateliers’ moeten gaan noemen. Als er ergens echter per ongeluk een meevaller is – in jargon een ‘onderschrijding’ – dan zoekt de politiek vaak zelf op meestal vrij ongegeneerde wijze de pers. De Zalm act van de triomfantelijk met de baten zwaaiende bestuurlijke penningmeester wordt dan vaak opgevoerd, veelal met een jolijt uitstralende foto van de bestuurder in kwestie ernaast.

De bron van alles is dus het bestuurlijk traject. Kortom, het traject dat onder de kloeke vleugels van Pikmeer I en II valt. Het kan geen toeval zijn dat een geval met juist die naam het label vormt voor de faciliteit van de bestuurder om ongegeneerd projecten financieel onjuist – dat betekent ‘te laag’ – in te schatten en zodoende de burger op termijn op kosten te jagen. Het is echter typerend voor de bestuurlijke mores om zodanig te handelen. Als een tegenvaller maar goed verklaarbaar is dan is het vertrouwen groot dat er geen politieke – laat staan persoonlijke – schade wordt geleden. Een creatieve vrijbrief voor wanbeleid.

In onze buurgemeente Leiden is een commissie momenteel bezig te onderzoeken waar het in dit bestuurlijke traject toch steeds fout gaat. Ach ja, op zoek naar de bekende weg met een vooraf bekende uitslag. De ambtenaren van Leiden klagen al lange tijd steen en been dat zij onder bizarre druk worden gezet om het woord van de hun toegewezen wethouder te spreken. Elders is dit niet anders. Wethouders en ambtenaren, Schout en Schepenen, het is een spanningsveld waar de ambtenaar zich vrijwel altijd kansloos weet tegenover de wethouder. Wethouder zegt u? Tja, zelfs de etymologische betekenis van dat begrip voelt aan als een klemmende schoen …

Het is bekend dat wethouders meestal ambiëren om niet anoniem de geschiedenis in te gaan. Ze willen niet als ‘store-keeper’ maar als ‘store-expander’ de boeken in. Progressie is vooruitgang, zo meent men vaak, en dus gaat men lekker ambitieus aan de slag. Maar in de praktijk is men zelden geoutilleerd om plannen verantwoord op te stellen, laat staan ze verantwoord uit te voeren.

De tragiek van de onkunde van een groot deel der bestuurders ligt in de criteria die men stelt voor een aanstelling tot wethouder. Onze wetgeving laat het land – lees de politiek zelf – vrijwel geheel vrij in de aanstellingsgronden voor bestuurders.

In feite is ieder individu dat volgens de wet handelsbekwaam is, gerechtigd om wethouder te worden. Als we dergelijke ruime criteria zouden hanteren voor de beroepen van chirurg of piloot, zou geen mens meer willen worden geopereerd of gaan vliegen. Maargoed, het verschil is dat de rekening van dergelijk dwalen natuurlijk wel erg snel en confronterend komt. Bij de politiek duurt het vaak jaren en dan is de vogel in kwestie allang gevlogen.

Het aanstellen van wethouders is geen volledige carte blanche. We hebben in de politiek een soort veiligheid ingebouwd. Om de ambities van B&W te beteugelen heeft men een volkskapittel aangesteld dat men als Gemeenteraad placht te duiden. Dat vehicle wordt eveneens niet dwarsgezeten door enige kwalificerende eis. Men moet handelsbekwaam zijn, men moet van onbesproken gedrag zijn en liefst minimale belangenverstrengeling vertonen. Kortom, vrijwel iedere weldenkende nette burger met een IQ van 80 of meer kan in een gemeenteraad meebeslissen. De praktijk is dat gemeenteraden net zo vol zitten – mogelijk nog voller – met terzake toetsbare incompetentie als het dagelijks gemeentebestuur.

Hoe wenselijk is het om deze bestuursgremia, deze beslisautoriteiten, te ontbloten van vrijwel iedere vorm van selectiecriteria en bovendien bestuurlijk en persoonlijk zo goed als onschendbaar te maken? U voelt hem al, dat is zeer onwenselijk en toch is het allang een feit!

In feite zijn alle handelingen die plaatsvinden in de gemeenteraad, alle besluiten die daar worden genomen, bedekt met het generieke immuniteitsoordeel van de Hoge Raad met slechts uitzondering voor de zaken die de Raad bij wet heeft gedelegeerd aan B&W: privaatrechterlijke handelingen.

Ofwel, de wethouder die zich ‘aux pardon’ misrekend heeft bij een willekeurig project en de Raad als zodanig heeft misleid, is min of meer onschendbaar. De wethouder die opzettelijk – dat wil zeggen welbewust – de Raad heeft doen dwalen, is voor die welbewuste onoirbare handeling feitelijk onschendbaar. Althans, strafrechtelijk niet vervolgbaar.

Enschede en W4

Het Pikmeer arrest kwam weer nadrukkelijk in beeld toen bleek dat in Enschede een aantal ambtenaren had zitten suffen bij de vergunningverlening en handhaving t.a.v. SE Fireworks, de ontplofte vuurwerkopslag. Het arrest betrof een bestuurlijke handeling, maar één met grote gevolgen. Althans, de sterke geruchten daargelaten dat er ‘meer aan de hand was’ dan alleen een te grote hoeveelheid opgeslagen vuurwerk. Uiteindelijk kostte het mensen hun leven, werden de levens van duizenden ontwricht en die van honderden zwaar getraumatiseerd. In zo’n geval is er meer dan het basale wraakgevoel dat vraagt om rechtvaardigheid.

Als we dan kijken naar zaken die weliswaar menselijkerwijs beduidend minder leed aanrichten, maar lokaal maatschappelijk eveneens van bijzonder grote invloed kunnen zijn, dan praten we over grote projecten die achteraf blijken volkomen onjuist te zijn begroot. In Leiden kent men vele van dergelijke dramadossiers, in Oegstgeest had men er zo één en Leiderdorp heeft ook zijn eigen grote fiasco. Wij hebben W4 en we hadden Victor Molkenboer.

W4 is een project waar de gemeente zich aan alle kanten bestuurlijk heeft misdragen. Er is welbewust een budget bij de basisplannen neergelegd dat zwaar zou worden overschreden en dat vooraf – door kundige en eerlijke bestuurders – te voorzien zou zijn geweest. De twee belangrijkste posten waren pro memorie aangeduid, wat zoveel betekent als ‘ad hoc in te vullen’. Dat betrof onder meer de zeer kapitaalsintensieve post ‘infrastructuur’. Die post is goed voor het gros van het werkelijke verlies van het project, zeg maar circa 12 miljoen euro. De gemeenteraad heeft zitten slapen bij de besluiten die indertijd werden genomen en toen vlak daarna de VVD wakker werd en goed onderbouwde kritieken op het plan had, snurkte de rest van de Raad door. Alle vervolgbesluiten binnen het W4 traject werden genomen met raadsmeerderheid.

Uiteindelijk leidde het enkele jaren geleden tot een tekort van meer dan de aan Rijkswaterstaat af te dragen 18 miljoen euro op het autonome project. Door noodgrepen en afslanking van de ambitie is het tekort tot ca 12 miljoen teruggebracht, maar op het oorspronkelijke plan kwam men dus meer dan 18 miljoen tekort. Daarnaast sloot de gemeente een bijzonder slechte overeenkomst af met partners en Rijkswaterstaat. Een overeenkomst waarin de gemeente op haar beurt Rijkswaterstaat vrijwel onaantastbaar verklaarde. Dat betekent vrijwel zeker dat veel van het ongerief van het uitgestelde A4 tracébesluit voor rekening en last van Leiderdorp zal blijven. De tekorten zullen dus eerder nog verder oplopen dan verminderd worden.

De grote bestuurlijke animator achter deze tragedie zag de bui indertijd al hangen en solliciteerde zich plotseling wezenloos. Onder meer omdat de negatieve gevolgen van W4 nog niet officieel bekend waren, slaagde de persoon in kwestie erin om burgemeester van Leerdam te worden. Pas ruim na diens aanstelling werden de kwalijke gevolgen van zijn handelen in Leiderdorp bekend. De vogel was al gevlogen.

Onderwijl werd zijn opvolger lange tijd gespaard, wat gevoelsmatig vermoedelijk terecht was. Zijn partij – de PvdA – blijft tot de dag van vandaag volhouden dat er geen sprake was geweest van verwijtbaar handelen door de politiek. Dat Leiderdorp op het W4 project in oorspronkelijke vorm meer dan 18 miljoen euro tekort kwam blijft voor de PvdA onverklaarbare pech. Intimi weten wel beter, het was zuiver wanbestuur met de PvdA aan het roer, maar een gedweeë bemanning van vier andere politieke partijen.

Maar voor dat wanbestuur kon niemand zijn verantwoordelijkheid meer nemen. En voor zover dat wel zo had kunnen zijn, was een ontslag met riante wachtgeldregeling de bestuurlijke kous geweest voor de ervende bestuurder in kwestie. Na diens ontslag zou de kous dus af zijn geweest en zou de gemeenteraad van Leiderdorp – zwaar medeplichtig – gewoon weer zijn overgegaan tot de orde van de dag …

De wenselijkheid van afrekenbaarheid

De afrekenbaarheid van bestuurders in Nederland is bijzonder slecht geregeld. Onze zogenaamde democratische normen en waarden gebieden kennelijk om een bestuurshuis te bouwen waarin men nauwelijks eisen aan de bestuurders hun capaciteiten mag stellen, waarin men hen als bonus vrijwel immuniseert en waarbij een ontslag – onwillekeurig de aanleiding – leidt tot een gegarandeerde riante wachtgeldregeling. Het faciliteert de mogelijkheid dat willekeurig iedere burger de facto bestuurder kan worden en dat deze bestuurder vrijwel onschendbaar is.

In welke mate beantwoordt dit systeem nu aan de rechtvaardigheid en de kwaliteit van bestuur?

Aangezien het recht zijn beloop krijgt, is volgens de wet sprake van rechtvaardigheid. Dat verhoudt zich echter bijzonder slecht met de rechten en plichten die een werknemer bij een willekeurige werkgever heeft. Een werknemer is aansprakelijk voor welbewust onzorgvuldig of kwaadaardig handelen, zowel privaatrechtelijk als strafrechtelijk. Dat is de eerste ongelijkheid. Zijn werkgever is bovendien zowel privaatrechtelijk als strafrechtelijk aansprakelijk jegens een mogelijk gedupeerde derde. Dat is de tweede ongelijkheid. Maar er is ook nog zoiets als een basaal rechtvaardigheidsgevoel. En juist dat is zeer in het geding.

Het voelt voor burgers uiterst onrechtvaardig dat bestuurders vrijwel consequent wegkomen met hun bestuurlijke fouten. De kranten staan vol met overschrijdingen op gemeentelijke budgetten. Zelden echter worden er politieke gevolgen aan verbonden voor de verantwoorde bestuurders. Er wordt vaak nog eerder een ambtenaar geslachtofferd dan een politiek verantwoordelijke wethouder. Vertrekt de bestuurder in kwestie wel, dan kost dat gemeenten – en dus de burgers – tonnen. Dat is niet te bevatten!

Daarbij is de bestuurder regelmatig in staat – als enig politiek beheerder van een dossier – om de informatiestroom zodanig te beïnvloeden dat toch stiekem de politiek en het publieke domein zodanig worden geïnformeerd dat de verzachtende omstandigheden voor de bestuurlijke dwaling voldoende zijn om niet als bestuurder te worden geslachtofferd. Die mogelijkheden worden niet alleen aangegrepen om de misleiding in de basis al mogelijk te maken, maar ook juist vaak om de misleiding achteraf te kunnen camoufleren.

Aangezien voor de belasting- en heffingbetalende burger er slechts één vorm van genoegdoening kan zijn – het wegsturen van een verantwoordelijk bestuurder – is de remediërende psychologische werking van het wegsturen van die bestuurder relatief bijzonder groot. Andere vormen van genoegdoening zijn er niet, zo blijkt eens te meer uit het Pikmeer arrest. Men kan hoogstens bij de volgende verkiezingen een stem op een ander uitbrengen, maar iedere betrokken lokale kiezer weet hoe weinig er lokaal met het verstand wordt gestemd.

Men wordt als burger dus teleurgesteld in de afrekenbaarheid van de politiek. Niet alleen biedt de met een riante wachtgeldregeling vertrekkende bestuurder een schrale en vaak dure troost, maar de burger constateert dat de politiek en het ambtelijk apparaat onmiddellijk daarna weer over gaan tot de orde van de dag. De put wordt direct gedempt en een nieuwe gegraven. Klaar! De burger teleurgesteld en de bestuurder, ach, die was vaak toch al aan verandering toe. Hij vangt hetzelfde salaris, hoeft er nu ineens niets meer voor te doen en kan rustig uitzien naar een nieuwe baan. Welke werkelijke impuls had die bestuurder nu eigenlijk om in de eerste plaats zijn werk naar behoren te doen? Anders dan zijn mogelijk oprechte inborst? Geen!

Verbetering afrekenbaarheid

Het is dus zeer wenselijk dat er een andere soort van afrekenbaarheid komt voor falende bestuurders. Niet alleen omwille van het basale rechtvaardigheidsgevoel, maar vooral om een werkelijke prikkel in te brengen om kwaliteit te leveren, om fouten te voorkomen.

Ten eerste wordt het hoog tijd dat in Nederland opleiding- en ervaringseisen genormeerd gaan worden voor bestuurders. Thans wordt een algemeen geschiktheidoordeel over gelaten aan de lancerende partij [de partij namens wie een wethouderszetel wordt ingenomen] en in tweede instantie aan coalitie en gemeenteraad. Die procedure is veel te vrijblijvend en veel te vatbaar voor inschattingsfouten en coulance jegens iemands capaciteiten. Waarom wordt niet de maatstaf gehanteerd die grote gemeenten vaak toepassen als nieuwe wethouders tijdens een bestuursperiode worden geworven? Dan wordt meestal een commissie van aanstelling geformeerd die de kandidaten stevig aan de tand voelt. Het lijkt me een ideale standaard voor het aanstellen van wethouders in alle gevallen!

Ten tweede dient de strafrechtelijke immuniteit voor gemeentelijke bestuurders te worden afgeschaft. Er bestaan in feite geen zaken op gemeentelijk niveau die dusdanig het algemeen belang dienen dat zij immuniteit rechtvaardigen.

Ten derde dient de riante ontslagregeling voor bestuurders te worden afgeschaft in de huidige vorm. Het is van de zotte dat wanprestatie vrijwel automatisch wordt beloond met ongekorte wachtgeldregelingen en vaak aanzienlijke afkoopsommen voor ongerief en/of pensioencompensatie.

Het is noodzakelijk dat het vangnet voor de bestuurder wordt gekoppeld aan de aanleiding voor diens ontslag. Er moet zelfs de mogelijkheid ontstaan dat een bestuurder die de kluit regelrecht belazerd heeft of grove nalatigheid heeft getoond met niet meer dan de maximale WW-uitkering wegkomt. Dat is voor vrijwel alle bestuurders in de huidige wachtgeldregeling een fikse terugval.

Tenslotte dient het zo te zijn dat bestuurders het oordeel over hun handelen niet kunnen overdragen aan hun opvolger. Dat is nu wel de praktijk. De opvolgend portefeuillehouder erft de schuld ook al heeft hij of zij part noch deel aan de feitelijke schuldvraag. Het zou zo moeten zijn dat de oorspronkelijke ‘dader’ zich niet kan verschonen en in zijn nieuwe ambt of betrekking hetzij bestuurlijk hetzij privaat- of strafrechtelijk in de schuld kan worden aangesproken. Met andere woorden: hoofdelijke aansprakelijkheid.

Een dergelijk nieuw sanctioneel regiem zal vele mensen schuw maken voor het ambt van wethouder. Dat kan men als negatief bijeffect zien. Tegelijkertijd wordt enorm onderschat hoe schadelijk de bestuurlijke flaters en dwalingen zijn voor lokale gemeenschappen en economieën. Met de toenemende decentralisatie zullen ook de effecten van lokaal bestuurlijk falen steeds meer toenemen en zullen de koopkrachteffecten ook steeds meer voelbaar worden.

Met de toename van importantie van lokaal bestuur is er (dus) eveneens een sterk toegenomen vraag naar afrekenbaarheid van de bestuurders. Het vrijblijvende karakter van lokaal bestuur moet worden omgevormd naar een professioneel niveau met een professioneel afrekenmodel. Dat zal niet alleen beantwoorden aan een gevoel van rechtvaardigheid bij burgers, maar eveneens de burger het gevoel geven dat de onaantastbaarheid van bestuurders sterk wordt verminderd. Juist een dergelijke impuls – de bestuurder die weer een tastba(a)r(e) en kwetsba(a)r(e) functionaris én mens wordt – zal bijdragen aan een aanzienlijke verkleining van de afstand tussen burgers en politiek.

Bovenal zal het bestuurders bewust maken dat hun beleid kwaliteit verlangt en dat opportunisme en overambitie zijn prijs kent. Juist dat besef zal de algemene kwaliteit van beleid verbeteren. Als een gemeenteraad en de burgerij weten dat de bestuurder in kwestie zich ook als persoon verbindt met een dossier, zich bewust is en weet van zijn persoonlijke aansprakelijkheid als hij anderen (al dan niet opzettelijk) doet dwalen, dan zal dit vast en zeker leiden tot een veel reëler ambitieniveau binnen gemeenten en een sterke verbetering van de beheersbaarheidcomponent.

Het adagium moet dus niet zijn Pikmeer, maar Pik Minder!

Allert Goossens